Счетная палата Российской Федерации
Ассоциация контрольно-счетных органов России
Счетная палата ХМАО
Администрация г. Мегиона
Портал КСОМетодические рекомендации «По составлению протоколов об административных правонарушениях»
1. Основные положения
1.1. Настоящие методические рекомендации (далее – методические рекомендации) разработаны в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (с изменениями и дополнениями, далее – КоАП РФ), Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (с изменениями и дополнениями), Положением о Контрольно-счетной палате городского округа город Мегион, утвержденным решением Думы города Мегиона от 27.01.2012 № 222 (с изменениями и дополнениями), Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 11.06.2010 № 102-оз «Об административных правонарушениях», Регламентом Контрольно-счетной палаты городского округа город Мегион, Стандартом внешнего муниципального финансового контроля СФК КСП № 2 «Общие правила проведения контрольного мероприятия».
1.2. Целью методических рекомендаций является установление руководящих принципов при осуществлении должностными лицами Контрольно-счетной палаты городского округа город Мегион (далее – КСП), возложенных на них полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях по результатам проведения контрольных и экспертно – аналитических мероприятий. Указанные полномочия закреплены за должностными лицами контрольно-счетных органов статьей 14 Федерального закона от № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
В соответствии со статьей 48 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 11.06.2010 № 102-оз «Об административных правонарушениях» должностные лица КСП вправе составлять протоколы об административных правонарушениях по результатам осуществления муниципального финансового контроля предусмотренных статьями 7.23.6, 15.1, 15.14 - 15.15.16, статьей 19.4.1, частями 20 и 20.1 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
1.3. В настоящих Методических рекомендациях используются следующие определения:
Должностное лицо, уполномоченное на составление протокола об административном правонарушении (далее – должностное лицо КСП) – председатель, аудитор, инспектор и специалист-эксперт Контрольно-счетной палаты городского округа город Мегион;
Должностное лицо, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении - лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если КоАП РФ не установлено иное (примечание к статье 2.4 КоАП РФ). Должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (статья 2.4 КоАП РФ);
Законный представитель юридического лица - его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами представителем юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение;
Квалификация - стадия установления юридической сути дела, начало которой состоит в выборе нормы, подлежащей применению; выявление и описание признаков состава правонарушения и соотнесение их с нормой правового акта, предусматривающей ответственность.;
Административное правонарушение - противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность;
Состав административного правонарушения - совокупность юридических элементов, при наличии которых деяние квалифицируется как административное правонарушение и наступает административная ответственность;
Субъект - физическое (в том числе должностное) лицо, обладающее признаком вменяемости и достигшее определённого возраста или юридическое лицо;
Субъективная сторона характеризуется прежде всего виной, т.е. особым осознанно-волевым отношением субъекта правонарушения к совершаемому деянию и его последствиям, а также целью субъекта правонарушения;
Объект административного правонарушения - общественные отношения, которым наносится вред совершенным противоправным деянием;
Объективная сторона - признаки конкретного деяния, его возможные последствия, причинная связь между деянием и последствиями;
Доказательства - полученные в предусмотренном законом порядке сведения о фактах, которые подтверждают наличие выявленных нарушений и недостатков в формировании и использовании муниципальных средств и деятельности объектов контрольного мероприятия, а также обосновывают выводы и предложения (рекомендации) по результатам контрольного мероприятия;
Протокол - акт, составляемый уполномоченными на то должностными лицами в удостоверение тех или иных событий;
Административное наказание – мера ответственности, установленная государством за совершение административного правонарушения и применяемая в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
1.4.Виды административных наказаний, применяемых за совершение правонарушений:
Административный штраф - денежное взыскание, которое выражается в рублях и устанавливается в определенном размере (часть 1 статьи 3.5 КоАП РФ);
Дисквалификация - лишение физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, либо осуществлять деятельность по предоставлению государственных и муниципальных услуг либо деятельность в сфере подготовки спортсменов (включая их медицинское обеспечение) и организации и проведения спортивных мероприятий, либо осуществлять деятельность в области проведения экспертизы промышленной безопасности, либо осуществлять деятельность в области независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), либо осуществлять деятельность в области проведения экспертизы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, либо осуществлять медицинскую деятельность или фармацевтическую деятельность, либо осуществлять деятельность в области управления многоквартирными домами. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей (часть 1 статьи 3.11 КоАП РФ);
Предупреждение - мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме (статья 3.4 КоАП РФ).
2. Квалификация правонарушения
2.1.Элементы правонарушения
Для достоверной правовой оценки фактов предполагаемого нарушения следует:
1) установить наличие всех элементов состава административного правонарушения. Наличие состава правонарушения является необходимым основанием для административной ответственности.
Субъект – проверяемое юридическое или должностное лицо.
Субъективная сторона - вина в форме умысла или неосторожности и цель при наличии умысла выясняется в ходе контрольного мероприятия путем опроса, анализа и оценки документов и отражается в протоколе в виде пояснений субъекта в соответствующих разделах (строках). До составления протокола рекомендуется получить от субъекта письменное разъяснение событий (их причин, осведомленности субъекта о противоправности его действий, о наличии целей и об осознании последствий).
Объект – совокупность общественных отношений, урегулированных нормами административного и некоторых других отраслей российского права, которая охраняется мерами административной ответственности. Например, целевое использование бюджетных средств, предоставленных субъекту правоотношений на законном основании.
Объективная сторона - документы, подтверждающие нарушение охраняемого правоотношения.
Например, в случаях квалификации на предмет нецелевого использования в качестве объективной стороны выступают документы, подтверждающие направление законно предоставленных бюджетных средств, и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, уведомления о бюджетных ассигнованиях, лимитах бюджетных обязательств, записи в главной книге, журналах операций по счетам, платежные поручения, счета-фактуры, акты выполненных работ и иные документы, отражающие действие субъекта по распоряжению бюджетными средствами, относящимися к объекту. В случаях квалификации на предмет нецелевого использования программных расходов в качестве элементов объективной стороны наряду с перечисленными выше выступают муниципальные программы, планы мероприятий по их реализации, перечни объектов, списки получателей (грантов, призов и т.п.) и другие, имеющие значение для определения направления средств, документы.
2) установить причинно-следственную связь между субъективной и объективной стороной правонарушения путем анализа истребованных документальных (в том числе письменных) доказательств, которые в обязательном порядке должны быть зафиксированы в акте контрольного мероприятия, протоколе об административном правонарушении. Например, при квалификации нецелевого использования бюджетных средств следует установить, что объект контрольного мероприятия, являясь в соответствии с законом получателем бюджетных средств, преследуя определенные цели и при этом осознавая противоправный характер и юридические последствия своих действий, допустил их расходование в целях, не соответствующих целям, определенным решением о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Схема административного правонарушения приведена в Приложении №1 к настоящим Методическим рекомендациям.
Должностному лицу КСП, составляющему протокол об административном правонарушении, следует учитывать, что, несмотря на обязательность указания в протоколе наряду с другими сведениями, перечисленными в части 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), конкретной статьи КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающей административную ответственность за совершенное лицом правонарушение, право окончательной юридической квалификации действий (бездействия) лица КоАП РФ относит к полномочиям судьи.
Если при рассмотрении дела будет установлено, что протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, судья может переквалифицировать действия (бездействие) лица на другую статью.
2.2.Доказательства
По делу об административном правонарушении выяснению подлежат следующие обстоятельства (статья 26.1 КоАП РФ):
а) наличие события административного правонарушения;
б) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые КоАП РФ предусмотрена административная ответственность;
в) виновность лица в совершении административного правонарушения;
г) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;
д) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением;
е) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении;
ж) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.
Обязанность доказывания вины правонарушителя должностным лицом, обнаружившим нарушение во время проведения контрольного мероприятия, вытекает из статьи 1.5 КоАП РФ. При этом неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.
Доказательства по делу об административном правонарушении это любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.
При подготовке протокола дела об административном правонарушении должностное лицо КСП обязано учитывать, что собранные по делу доказательства оцениваются в соответствии со статьей 26.11 КоАП РФ, а также с позиции соблюдения требований закона при их получении (часть 3 статьи 26.2 КоАП РФ). То есть, например, мировой судья, в полномочия которого входит осуществление производства по делу об административном правонарушении, будет оценивать доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу. При этом не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона. Поэтому, задачей должностного лица КСП, составляющего протокол об административном правонарушении, наиболее полно и убедительно изложить законным способом полученные доказательства, относящиеся к правонарушению.
Нарушением, влекущим невозможность использования доказательств, может быть признано, в частности, получение объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, которому не были предварительно разъяснены его права и обязанности, предусмотренные частью 1 статьи 25.1, частью 2 статьи 25.2, частью 3 статьи 25.6 КоАП РФ, статьей 51 Конституции Российской Федерации.
Способы получения и виды доказательств изложены в Стандарте внешнего муниципального финансового контроля СФК КСП №2 «Общие правила проведения контрольного мероприятия».
Схема производства по делу об административном правонарушении приведена в Приложении №2 к настоящим Методическим рекомендациям.
2.3. Административные правонарушения, составление протоколов по которым, относится к полномочиям Контрольно-счетной палаты городского округа город Мегион.
Должностные лица КСП вправе составлять административные протоколы при установлении в действиях юридических лиц (их должностных лиц), граждан признаков нижеследующих составов административных правонарушений:
1) статья 15.1 КоАП РФ – нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, а также нарушение требований об использовании специальных банковских счетов;
2) статья 15.14 КоАП РФ – нецелевое использование бюджетных средств.
3) статья 15.15 КоАП РФ – невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита;
4) статья 15.15.1 КоАП РФ – неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;
5) статья 15.15.2 КоАП РФ – нарушение условий предоставления бюджетного кредита;
6) статья 15.15.3 КоАП РФ – нарушение порядка и (или) условий предоставления межбюджетных трансфертов;
7) статья 15.15.4 КоАП РФ – нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций;
8) статья 15.15.5 КоАП РФ – нарушение условий предоставления субсидий;
9) статья 15.15.5-1 КоАП РФ – невыполнение государственного (муниципального) задания;
10) статья 15.15.6 КоАП РФ – нарушение порядка предоставления бюджетной отчетности;
11) статья 15.15.7 КоАП РФ – нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет;
12) статья 15.15.8 КоАП РФ – нарушение запрета на предоставление бюджетных кредитов и (или) субсидий;
13) статья 15.15.9 КоАП РФ – несоответствие бюджетной росписи сводной бюджетной росписи;
14) статья 15.15.10 КоАП РФ – нарушение порядка принятия бюджетных обязательств;
15) статья 15.15.11 КоАП РФ – нарушение сроков распределения, отзыва либо доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств;
16) статья 15.15.12 КоАП РФ – нарушение запрета на размещение бюджетных средств;
17) статья 15.15.13 КоАП РФ – нарушение сроков обслуживания и погашения государственного (муниципального) долга;
18) статья 15.15.14 КоАП РФ – нарушение срока направления информации о результатах рассмотрения дела в суде;
19) статья 15.15.15 КоАП РФ – нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания;
20) статья 15.15.16 КоАП РФ – нарушение исполнения платежных документов и представления органа Федерального казначейства;
21) часть 1 статьи 19.4 КоАП РФ – неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего муниципальный финансовый контроль;
22) статья 19.4.1 КоАП РФ – воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;
23) часть 20 статьи 19.5 КоАП РФ – невыполнение в установленный срок законного предписания (представления) органа государственного (муниципального) финансового контроля;
24) часть 20.1 статьи 19.5 КоАП РФ – повторное совершение должностным лицом административного правонарушения, предусмотренного частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ;
25) статья 19.6 КоАП РФ – непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения;
26) статья 19.7 КоАП РФ – непредставление сведений (информации).»;
3.Составление и направление протокола об административном правонарушении
3.1. Общие положения по составлению протокола
3.1.1. В случае выявления фактов нарушений законодательства, за которые установлена административная ответственность, в сроки, указанные в пункте 3.2.5 настоящих методических рекомендаций, должностным лицом КСП, обнаружившим правонарушение составляется проект протокола об административном правонарушении.
3.1.2. При возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренного ст.15.14 КоАП РФ (нецелевое использование), в отношении юридических лиц, в том числе не участников бюджетного процесса, и (или) их должностных лиц, особое внимание следует уделить в правильности применения определения «нецелевого использования» в рамках КоАП РФ. Нарушение, допущенное не участником бюджетного процесса, может классифицироваться как «нецелевое», только при условии, что нормативные правовые акты и договоры (соглашения) в качестве цели определяют направление (т.е. использование) средств на определенные цели. Например, в случае, если целью предоставления субсидии юридическим лицам в соответствии со ст.78 БК РФ, принятым в соответствии со указанной статьей БК РФ порядком предоставления субсидии, и целью соглашения является - предоставление средств на финансовое обеспечение затрат в связи с производством товаров, выполнением работ, оказанием услуг, а не возмещение аналогичных затрат.
В противном случае, событие и состав административного правонарушения в рамках ст.15.14 КоАП РФ отсутствует и требует исследования на предмет наличия события и состава административного правонарушения, предусмотренного ч.2 ст.15.15.5 КоАП РФ (нарушение условий предоставления субсидии).
Привлечение к уголовной ответственности должностного лица по ст.285.1 Уголовного кодекса РФ (нецелевое использование) не может в силу ч.3 ст.2.1 КоАП РФ служить основанием для освобождения юридического лица от административной ответственности.
Принимая во внимание абз.1 ч.1 ст.78.1 КоАП РФ, определяющий предоставление субсидий из бюджета бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания (которое не имеет суммового выражения и видов затрат), нормы ст.15.14 КоАП РФ к должностным лицам автономных и бюджетных учреждений и к самому юридическому лицу в указанной части неприменимы.
3.2. Порядок составления протокола
3.2.1. Возбуждение дела об административном правонарушении (гл.28 КоАП РФ) является самостоятельной стадией производства по делам об административных правонарушениях и представляет собой совокупность процессуальных действий, направленных на установление факта административного правонарушения. При этом процессуальным основанием возбуждения дела об административном правонарушении являются поводы, указанные в ст.28.1 КоАП РФ.
3.2.2. В соответствие с пп.1 п.1 ст.28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении возбуждается в связи с непосредственным обнаружением должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
При составлении указанные лица обязаны иметь при себе удостоверяющие их полномочия документы, которые предъявляются по требованию лица, совершившего нарушение.
3.2.3. Дело считается возбужденным с момента составления должностным лицом КСП протокола об административном правонарушении.
Учитывая, что необходимым элементом возбуждения дела об административном правонарушении является наличие достаточных данных, на основе которых устанавливаются признаки административного правонарушения, то вопрос о достаточности данных для возбуждения дела об административном правонарушении в каждом конкретном случае решается должностным лицом КСП, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении.
3.2.4. Под протоколом об административном правонарушении понимается такой процессуальный документ, в котором отражаются сведения, связанные с фактом противоправного деяния и характеризующие личность нарушителя.
3.2.5. В соответствии с пунктом 1 статьи 28.5 КоАП РФ протокол составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. Исключением из общего правила о сроках составления протокола об административном правонарушении являются случаи проведения административного расследования, при которых протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные статьей 28.7 КоАП РФ.
Следует обратить внимание, что установленные в статье 28.5 КоАП РФ сроки не являются пресекательными, поэтому их нарушение не относится к существенным недостаткам протокола, влекущим его возвращение в орган или должностному лицу, которыми он был составлен (п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5). К тому же нарушение сроков составления протокола само по себе не влечет за собой прекращение производства по делу об административном правонарушении, если при этом отсутствуют иные основания.
Следовательно, при невозможности составить протокол об административном правонарушении в сроки определенные статьей 28.5 КоАП РФ, допускается составление такого протокола в более поздние сроки с учетом срока давности привлечения к административной ответственности указанного в пункте 3.4. настоящих методических рекомендаций.
3.2.6. Следует учитывать, что КоАП предусмотрена возможность привлечения к административной ответственности только за оконченное правонарушение. Административное правонарушение считается оконченным с момента, когда в результате действия (бездействия) правонарушителя имеются все предусмотренные законом признаки состава административного правонарушения. В случае, если в соответствии с нормативными правовыми актами обязанность должна быть выполнена к определенному сроку, правонарушение является оконченным с момента истечения этого срока.
В соответствии со стандартом внешнего муниципального финансового контроля СФК КСП № 2 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» окончанием контрольного мероприятия считается дата утверждения председателем КСП отчета о результатах контрольного мероприятия.
В соответствии со стандартом КСП №3 внешнего муниципального финансового контроля СФК КСП № 3 «Общие правила проведения экспертно-аналитических мероприятий» окончанием экспертно-аналитического мероприятия считается дата утверждения председателем КСП заключения о результатах экспертно-аналитического мероприятия.
В связи с вышеизложенным:
- фактическое составление протокола об административном правонарушении, выявленного в результате проведенной контрольного мероприятия, будет связано с датой утверждения отчета о результатах контрольного мероприятия то есть датой выявления совершения такого административного правонарушения следует считать дату окончательно оформленного и утвержденного Председателем отчета о результатах контрольного мероприятия, зарегистрированного в установленном порядке;
- фактическое составление протокола об административном правонарушении, выявленного в результате проведенной экспертно-аналитического мероприятия, будет связано с датой утверждения заключения о результатах экспертно-аналитического мероприятия то есть датой выявления совершения такого административного правонарушения следует считать дату окончательно оформленного и утвержденного Председателем заключения о результатах экспертно-аналитического мероприятия, зарегистрированного в установленном порядке;
- датой выявления совершения административного правонарушения предусмотренного частью 1 статьи 19.4., статьей 19.4.1, частями 20, 20.1. статьи 19.5., статьями 19.6. и 19.7. следует считать дату истечения срока выполнения обязанности установленной КСП для исполнения. ( Например: срок исполнения предписания КСП установлен 02.03.2017, при не исполнении, датой выявления совершения административного правонарушения следует считать 03.03.2017).
3.2.7. Пункт 3 статьи 2.1 КоАП РФ устанавливает, что назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
В связи с этим, в случае если статьей КоАП РФ установлена ответственность в отношении юридического и должностного лица, составляются два протокола: в отношении юридического и должностного лица.
При совершении нарушения несколькими лицами составляется один протокол в отношении всех совместно действовавших нарушителей.
3.2.8. Лицо, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении посредством составления протокола об административном правонарушении должно быть уведомлено должностным лицом КСП, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, письменным извещением по форме согласно Приложению 6 к Методическим рекомендациям.
Извещение о времени и месте составления протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении:
- заказным письмом с уведомлением о вручении;
- вручается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, под роспись;
- посредством факсимильной связи, а также в форме электронного документа.
При этом почтовые или иные документы, свидетельствующие о получении уведомления, приобщаются к материалам дела.
3.2.9. В случае неявки должностного лица или законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, при условии, что они уведомлены надлежащим образом о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. В протоколе делается соответствующая запись о неявке лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение 3 (трех) дней со дня составления указанного протокола.
3.2.10. В отдельных случаях протокол об административном правонарушении может быть составлен должностным лицом КСП непосредственно на месте фактического нахождения лица, в отношении которого составляется протокол.
3.2.11. Протокол об административном правонарушении составляется по форме, приведенной в Приложении № 3 и № 4 к настоящим Методическим рекомендациям в двух экземплярах.
В протоколе об административном правонарушении указываются:
- регистрационный номер;
- дата и место его составления;
- должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол;
- сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении:
а) при привлечении к административной ответственности должностного лица организаций: занимаемая должность, фамилия, имя отчество, паспортные данные (либо отметка о том, что личность установлена и ссылка на приказ о назначении на должность), адрес организации по месту исполнения обязанностей должностного лица и контактные телефоны;
б) при привлечении к административной ответственности юридического лица: наименование и адрес юридического лица; фамилия, имя, отчество законного представителя юридического лица, занимаемая должность, паспортные данные, контактные телефоны; дата, номер, наименование и срок действия документа, подтверждающего полномочия данного лица в качестве законного представителя;
- фамилии, имена, отчества, паспортные данные, адреса места жительства и контактные телефоны свидетелей, если имеются свидетели;
- место, время совершения и событие административного правонарушения, а также документы, подтверждающие данные правонарушения;
- статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение;
- объяснение должностного лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело;
- иные сведения, необходимые для разрешения дела.
3.2.12. При составлении протокола об административном правонарушении должностному лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные статьями 24.4, 25.1, 25.4, 25.5, 25.13 КоАП РФ (в соответствии с данной нормой лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, в том числе с протоколом об административном правонарушении давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, представлять замечания по содержанию протокола, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать постановление по делу, пользоваться юридической помощью защитника, а также пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ), кроме того:
а) указать на статью КоАП РФ, нарушение которой допустило должностное либо юридическое лицо;
б) отметить, что назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения соответствующих обязанностей;
в) предупредить о том, что продолжение неправомерного поведения, несмотря на требование должностных лиц КСП прекратить его, является обстоятельством, отягчающим административную ответственность;
г) разъяснить о праве ознакомления с материалами дела (в т.ч. с поручением председателя КСП, планом работы КСП, запросами о предоставлении информации и т.п.), давать объяснения и представлять доказательства;
д) указать, что нарушитель имеет право пользоваться юридической помощью защитника с момента составления протокола об административном правонарушении;
е) отметить, что дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола и протокол будет направлен мировым судьям.
Факт разъяснения прав фиксируется подписью лица, привлекаемого к административной ответственности. В случае отказа данного лица от подписи, подтверждающей разъяснение ему прав и обязанностей, должностным лицом КСП делается соответствующая запись в протоколе.
3.2.13. В обязательном порядке должностным лицом КСП должны быть заполнены все графы формы протокола, за исключением объяснений лица, в отношении которого составляется протокол, а также отметки о вручении копии протокола (заполняются лицом, привлекаемым к административной ответственности).
Протокол об административном правонарушении должен быть написан четко и разборчиво. Если бланк протокола об административном правонарушении не сможет вместить все имеющиеся сведения о нарушении и причиненном им ущербе, необходимо сделать вкладыш к протоколу или дать соответствующие сведения и расчеты в виде приложения к нему, скрепить их подписями, пронумеровать вместе с протоколом и указать, какие пункты протокола они дополняют.
Протокол об административном правонарушении должен содержать доказательственный материал, подтверждающий фактические сведения о событии правонарушения, времени и месте, причиненном ущербе и другие сведения, имеющие юридическое значение. Доказательственный материал может быть представлен копиями актов, писем, приказов, платежных документов и др.
В случае если у лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, не имеется объяснений, то в протоколе данным лицом делается запись «объяснений не имеется». В случае если не имеется иных сведений, необходимых для разрешения дела, то в протоколе делается запись «иные сведения отсутствуют».
3.2.14. Должностному лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.
Объяснения могут быть получены как в самом протоколе об административном правонарушении, так и на отдельном бланке объяснений. Образец оформления объяснения приведен в приложении № 5 к настоящим Методическим рекомендациям.
Участники производства по делу об административном правонарушении предупреждаются об административной ответственности по ст.17.9 КоАП РФ за дачу заведомо ложных показаний (пояснений) (Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 №5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").
3.2.15. Каждый экземпляр протокола подписывается должностным лицом КСП и лицом, совершившим данное правонарушение (или законным представителем юридического лица). При этом подпись протокола лицом, привлекаемым к административной ответственности, является его правом, но не обязанностью. В случае отказа лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, от подписания протокола, должностным лицом КСП делается соответствующая запись в протоколе.
3.2.16. Копия протокола об административном правонарушении вручается под расписку лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа данного лица от получения копии протокола, должностным лицом КСП делается соответствующая запись в протоколе.
3.2.17. Протокол об административном правонарушении регистрируется в Журнале учета протоколов об административных правонарушениях.
3.3. Подготовка и направление документов об административном правонарушении в суд.
3.3.1. Протокол об административном правонарушении с приложением заверенных в установленном порядке копий документов, подтверждающих данное правонарушение, сопроводительным письмом по форме согласно Приложению № 7 направляется должностным лицом КСП, составившим протокол об административном правонарушении, в течение трех суток с момента составления протокола в суд. Протокол об административном правонарушении, составленный должностным лицом КСП, направляется мировым судьям.
3.3.3. Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть обжаловано в вышестоящий суд. Правом на обжалование постановлений по делу об административном правонарушении в соответствии со ст. 30.1 КоАП РФ обладают лица, указанные в статьях 25.1-25.5.1 КоАП, т.е. лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший, законные представители физических и юридических лиц, защитник и представитель.
Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть также обжаловано в вышестоящий суд должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении.
3.4. Сроки
С целью соблюдения сроков давности при административном производстве, следует учитывать, что в силу части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении законодательства Российской Федерации в области организации и осуществления муниципального контроля, не выносится по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения, за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, по истечении двух лет со дня совершения административного правонарушения.
В силу этого при составлении протокола следует посчитать, не истечет ли срок давности со дня совершения правонарушения к моменту вынесения постановления, так как срок давности привлечения к административной ответственности - это срок, после истечения которого исключается возможность назначения административного наказания.
Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения пункт 3.2.6. настоящих методических рекомендаций). Согласно части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. При применении данной нормы необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.
1.1. Настоящие методические рекомендации (далее – методические рекомендации) разработаны в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (с изменениями и дополнениями, далее – КоАП РФ), Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (с изменениями и дополнениями), Положением о Контрольно-счетной палате городского округа город Мегион, утвержденным решением Думы города Мегиона от 27.01.2012 № 222 (с изменениями и дополнениями), Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 11.06.2010 № 102-оз «Об административных правонарушениях», Регламентом Контрольно-счетной палаты городского округа город Мегион, Стандартом внешнего муниципального финансового контроля СФК КСП № 2 «Общие правила проведения контрольного мероприятия».
1.2. Целью методических рекомендаций является установление руководящих принципов при осуществлении должностными лицами Контрольно-счетной палаты городского округа город Мегион (далее – КСП), возложенных на них полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях по результатам проведения контрольных и экспертно – аналитических мероприятий. Указанные полномочия закреплены за должностными лицами контрольно-счетных органов статьей 14 Федерального закона от № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
В соответствии со статьей 48 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 11.06.2010 № 102-оз «Об административных правонарушениях» должностные лица КСП вправе составлять протоколы об административных правонарушениях по результатам осуществления муниципального финансового контроля предусмотренных статьями 7.23.6, 15.1, 15.14 - 15.15.16, статьей 19.4.1, частями 20 и 20.1 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
1.3. В настоящих Методических рекомендациях используются следующие определения:
Должностное лицо, уполномоченное на составление протокола об административном правонарушении (далее – должностное лицо КСП) – председатель, аудитор, инспектор и специалист-эксперт Контрольно-счетной палаты городского округа город Мегион;
Должностное лицо, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении - лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если КоАП РФ не установлено иное (примечание к статье 2.4 КоАП РФ). Должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (статья 2.4 КоАП РФ);
Законный представитель юридического лица - его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами представителем юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение;
Квалификация - стадия установления юридической сути дела, начало которой состоит в выборе нормы, подлежащей применению; выявление и описание признаков состава правонарушения и соотнесение их с нормой правового акта, предусматривающей ответственность.;
Административное правонарушение - противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность;
Состав административного правонарушения - совокупность юридических элементов, при наличии которых деяние квалифицируется как административное правонарушение и наступает административная ответственность;
Субъект - физическое (в том числе должностное) лицо, обладающее признаком вменяемости и достигшее определённого возраста или юридическое лицо;
Субъективная сторона характеризуется прежде всего виной, т.е. особым осознанно-волевым отношением субъекта правонарушения к совершаемому деянию и его последствиям, а также целью субъекта правонарушения;
Объект административного правонарушения - общественные отношения, которым наносится вред совершенным противоправным деянием;
Объективная сторона - признаки конкретного деяния, его возможные последствия, причинная связь между деянием и последствиями;
Доказательства - полученные в предусмотренном законом порядке сведения о фактах, которые подтверждают наличие выявленных нарушений и недостатков в формировании и использовании муниципальных средств и деятельности объектов контрольного мероприятия, а также обосновывают выводы и предложения (рекомендации) по результатам контрольного мероприятия;
Протокол - акт, составляемый уполномоченными на то должностными лицами в удостоверение тех или иных событий;
Административное наказание – мера ответственности, установленная государством за совершение административного правонарушения и применяемая в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
1.4.Виды административных наказаний, применяемых за совершение правонарушений:
Административный штраф - денежное взыскание, которое выражается в рублях и устанавливается в определенном размере (часть 1 статьи 3.5 КоАП РФ);
Дисквалификация - лишение физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, либо осуществлять деятельность по предоставлению государственных и муниципальных услуг либо деятельность в сфере подготовки спортсменов (включая их медицинское обеспечение) и организации и проведения спортивных мероприятий, либо осуществлять деятельность в области проведения экспертизы промышленной безопасности, либо осуществлять деятельность в области независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), либо осуществлять деятельность в области проведения экспертизы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, либо осуществлять медицинскую деятельность или фармацевтическую деятельность, либо осуществлять деятельность в области управления многоквартирными домами. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей (часть 1 статьи 3.11 КоАП РФ);
Предупреждение - мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме (статья 3.4 КоАП РФ).
2. Квалификация правонарушения
2.1.Элементы правонарушения
Для достоверной правовой оценки фактов предполагаемого нарушения следует:
1) установить наличие всех элементов состава административного правонарушения. Наличие состава правонарушения является необходимым основанием для административной ответственности.
Субъект – проверяемое юридическое или должностное лицо.
Субъективная сторона - вина в форме умысла или неосторожности и цель при наличии умысла выясняется в ходе контрольного мероприятия путем опроса, анализа и оценки документов и отражается в протоколе в виде пояснений субъекта в соответствующих разделах (строках). До составления протокола рекомендуется получить от субъекта письменное разъяснение событий (их причин, осведомленности субъекта о противоправности его действий, о наличии целей и об осознании последствий).
Объект – совокупность общественных отношений, урегулированных нормами административного и некоторых других отраслей российского права, которая охраняется мерами административной ответственности. Например, целевое использование бюджетных средств, предоставленных субъекту правоотношений на законном основании.
Объективная сторона - документы, подтверждающие нарушение охраняемого правоотношения.
Например, в случаях квалификации на предмет нецелевого использования в качестве объективной стороны выступают документы, подтверждающие направление законно предоставленных бюджетных средств, и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, уведомления о бюджетных ассигнованиях, лимитах бюджетных обязательств, записи в главной книге, журналах операций по счетам, платежные поручения, счета-фактуры, акты выполненных работ и иные документы, отражающие действие субъекта по распоряжению бюджетными средствами, относящимися к объекту. В случаях квалификации на предмет нецелевого использования программных расходов в качестве элементов объективной стороны наряду с перечисленными выше выступают муниципальные программы, планы мероприятий по их реализации, перечни объектов, списки получателей (грантов, призов и т.п.) и другие, имеющие значение для определения направления средств, документы.
2) установить причинно-следственную связь между субъективной и объективной стороной правонарушения путем анализа истребованных документальных (в том числе письменных) доказательств, которые в обязательном порядке должны быть зафиксированы в акте контрольного мероприятия, протоколе об административном правонарушении. Например, при квалификации нецелевого использования бюджетных средств следует установить, что объект контрольного мероприятия, являясь в соответствии с законом получателем бюджетных средств, преследуя определенные цели и при этом осознавая противоправный характер и юридические последствия своих действий, допустил их расходование в целях, не соответствующих целям, определенным решением о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Схема административного правонарушения приведена в Приложении №1 к настоящим Методическим рекомендациям.
Должностному лицу КСП, составляющему протокол об административном правонарушении, следует учитывать, что, несмотря на обязательность указания в протоколе наряду с другими сведениями, перечисленными в части 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), конкретной статьи КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающей административную ответственность за совершенное лицом правонарушение, право окончательной юридической квалификации действий (бездействия) лица КоАП РФ относит к полномочиям судьи.
Если при рассмотрении дела будет установлено, что протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, судья может переквалифицировать действия (бездействие) лица на другую статью.
2.2.Доказательства
По делу об административном правонарушении выяснению подлежат следующие обстоятельства (статья 26.1 КоАП РФ):
а) наличие события административного правонарушения;
б) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые КоАП РФ предусмотрена административная ответственность;
в) виновность лица в совершении административного правонарушения;
г) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;
д) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением;
е) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении;
ж) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.
Обязанность доказывания вины правонарушителя должностным лицом, обнаружившим нарушение во время проведения контрольного мероприятия, вытекает из статьи 1.5 КоАП РФ. При этом неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.
Доказательства по делу об административном правонарушении это любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.
При подготовке протокола дела об административном правонарушении должностное лицо КСП обязано учитывать, что собранные по делу доказательства оцениваются в соответствии со статьей 26.11 КоАП РФ, а также с позиции соблюдения требований закона при их получении (часть 3 статьи 26.2 КоАП РФ). То есть, например, мировой судья, в полномочия которого входит осуществление производства по делу об административном правонарушении, будет оценивать доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу. При этом не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона. Поэтому, задачей должностного лица КСП, составляющего протокол об административном правонарушении, наиболее полно и убедительно изложить законным способом полученные доказательства, относящиеся к правонарушению.
Нарушением, влекущим невозможность использования доказательств, может быть признано, в частности, получение объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, которому не были предварительно разъяснены его права и обязанности, предусмотренные частью 1 статьи 25.1, частью 2 статьи 25.2, частью 3 статьи 25.6 КоАП РФ, статьей 51 Конституции Российской Федерации.
Способы получения и виды доказательств изложены в Стандарте внешнего муниципального финансового контроля СФК КСП №2 «Общие правила проведения контрольного мероприятия».
Схема производства по делу об административном правонарушении приведена в Приложении №2 к настоящим Методическим рекомендациям.
2.3. Административные правонарушения, составление протоколов по которым, относится к полномочиям Контрольно-счетной палаты городского округа город Мегион.
Должностные лица КСП вправе составлять административные протоколы при установлении в действиях юридических лиц (их должностных лиц), граждан признаков нижеследующих составов административных правонарушений:
1) статья 15.1 КоАП РФ – нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, а также нарушение требований об использовании специальных банковских счетов;
2) статья 15.14 КоАП РФ – нецелевое использование бюджетных средств.
3) статья 15.15 КоАП РФ – невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита;
4) статья 15.15.1 КоАП РФ – неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;
5) статья 15.15.2 КоАП РФ – нарушение условий предоставления бюджетного кредита;
6) статья 15.15.3 КоАП РФ – нарушение порядка и (или) условий предоставления межбюджетных трансфертов;
7) статья 15.15.4 КоАП РФ – нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций;
8) статья 15.15.5 КоАП РФ – нарушение условий предоставления субсидий;
9) статья 15.15.5-1 КоАП РФ – невыполнение государственного (муниципального) задания;
10) статья 15.15.6 КоАП РФ – нарушение порядка предоставления бюджетной отчетности;
11) статья 15.15.7 КоАП РФ – нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет;
12) статья 15.15.8 КоАП РФ – нарушение запрета на предоставление бюджетных кредитов и (или) субсидий;
13) статья 15.15.9 КоАП РФ – несоответствие бюджетной росписи сводной бюджетной росписи;
14) статья 15.15.10 КоАП РФ – нарушение порядка принятия бюджетных обязательств;
15) статья 15.15.11 КоАП РФ – нарушение сроков распределения, отзыва либо доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств;
16) статья 15.15.12 КоАП РФ – нарушение запрета на размещение бюджетных средств;
17) статья 15.15.13 КоАП РФ – нарушение сроков обслуживания и погашения государственного (муниципального) долга;
18) статья 15.15.14 КоАП РФ – нарушение срока направления информации о результатах рассмотрения дела в суде;
19) статья 15.15.15 КоАП РФ – нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания;
20) статья 15.15.16 КоАП РФ – нарушение исполнения платежных документов и представления органа Федерального казначейства;
21) часть 1 статьи 19.4 КоАП РФ – неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего муниципальный финансовый контроль;
22) статья 19.4.1 КоАП РФ – воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;
23) часть 20 статьи 19.5 КоАП РФ – невыполнение в установленный срок законного предписания (представления) органа государственного (муниципального) финансового контроля;
24) часть 20.1 статьи 19.5 КоАП РФ – повторное совершение должностным лицом административного правонарушения, предусмотренного частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ;
25) статья 19.6 КоАП РФ – непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения;
26) статья 19.7 КоАП РФ – непредставление сведений (информации).»;
3.Составление и направление протокола об административном правонарушении
3.1. Общие положения по составлению протокола
3.1.1. В случае выявления фактов нарушений законодательства, за которые установлена административная ответственность, в сроки, указанные в пункте 3.2.5 настоящих методических рекомендаций, должностным лицом КСП, обнаружившим правонарушение составляется проект протокола об административном правонарушении.
3.1.2. При возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренного ст.15.14 КоАП РФ (нецелевое использование), в отношении юридических лиц, в том числе не участников бюджетного процесса, и (или) их должностных лиц, особое внимание следует уделить в правильности применения определения «нецелевого использования» в рамках КоАП РФ. Нарушение, допущенное не участником бюджетного процесса, может классифицироваться как «нецелевое», только при условии, что нормативные правовые акты и договоры (соглашения) в качестве цели определяют направление (т.е. использование) средств на определенные цели. Например, в случае, если целью предоставления субсидии юридическим лицам в соответствии со ст.78 БК РФ, принятым в соответствии со указанной статьей БК РФ порядком предоставления субсидии, и целью соглашения является - предоставление средств на финансовое обеспечение затрат в связи с производством товаров, выполнением работ, оказанием услуг, а не возмещение аналогичных затрат.
В противном случае, событие и состав административного правонарушения в рамках ст.15.14 КоАП РФ отсутствует и требует исследования на предмет наличия события и состава административного правонарушения, предусмотренного ч.2 ст.15.15.5 КоАП РФ (нарушение условий предоставления субсидии).
Привлечение к уголовной ответственности должностного лица по ст.285.1 Уголовного кодекса РФ (нецелевое использование) не может в силу ч.3 ст.2.1 КоАП РФ служить основанием для освобождения юридического лица от административной ответственности.
Принимая во внимание абз.1 ч.1 ст.78.1 КоАП РФ, определяющий предоставление субсидий из бюджета бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания (которое не имеет суммового выражения и видов затрат), нормы ст.15.14 КоАП РФ к должностным лицам автономных и бюджетных учреждений и к самому юридическому лицу в указанной части неприменимы.
3.2. Порядок составления протокола
3.2.1. Возбуждение дела об административном правонарушении (гл.28 КоАП РФ) является самостоятельной стадией производства по делам об административных правонарушениях и представляет собой совокупность процессуальных действий, направленных на установление факта административного правонарушения. При этом процессуальным основанием возбуждения дела об административном правонарушении являются поводы, указанные в ст.28.1 КоАП РФ.
3.2.2. В соответствие с пп.1 п.1 ст.28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении возбуждается в связи с непосредственным обнаружением должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
При составлении указанные лица обязаны иметь при себе удостоверяющие их полномочия документы, которые предъявляются по требованию лица, совершившего нарушение.
3.2.3. Дело считается возбужденным с момента составления должностным лицом КСП протокола об административном правонарушении.
Учитывая, что необходимым элементом возбуждения дела об административном правонарушении является наличие достаточных данных, на основе которых устанавливаются признаки административного правонарушения, то вопрос о достаточности данных для возбуждения дела об административном правонарушении в каждом конкретном случае решается должностным лицом КСП, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении.
3.2.4. Под протоколом об административном правонарушении понимается такой процессуальный документ, в котором отражаются сведения, связанные с фактом противоправного деяния и характеризующие личность нарушителя.
3.2.5. В соответствии с пунктом 1 статьи 28.5 КоАП РФ протокол составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. Исключением из общего правила о сроках составления протокола об административном правонарушении являются случаи проведения административного расследования, при которых протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные статьей 28.7 КоАП РФ.
Следует обратить внимание, что установленные в статье 28.5 КоАП РФ сроки не являются пресекательными, поэтому их нарушение не относится к существенным недостаткам протокола, влекущим его возвращение в орган или должностному лицу, которыми он был составлен (п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5). К тому же нарушение сроков составления протокола само по себе не влечет за собой прекращение производства по делу об административном правонарушении, если при этом отсутствуют иные основания.
Следовательно, при невозможности составить протокол об административном правонарушении в сроки определенные статьей 28.5 КоАП РФ, допускается составление такого протокола в более поздние сроки с учетом срока давности привлечения к административной ответственности указанного в пункте 3.4. настоящих методических рекомендаций.
3.2.6. Следует учитывать, что КоАП предусмотрена возможность привлечения к административной ответственности только за оконченное правонарушение. Административное правонарушение считается оконченным с момента, когда в результате действия (бездействия) правонарушителя имеются все предусмотренные законом признаки состава административного правонарушения. В случае, если в соответствии с нормативными правовыми актами обязанность должна быть выполнена к определенному сроку, правонарушение является оконченным с момента истечения этого срока.
В соответствии со стандартом внешнего муниципального финансового контроля СФК КСП № 2 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» окончанием контрольного мероприятия считается дата утверждения председателем КСП отчета о результатах контрольного мероприятия.
В соответствии со стандартом КСП №3 внешнего муниципального финансового контроля СФК КСП № 3 «Общие правила проведения экспертно-аналитических мероприятий» окончанием экспертно-аналитического мероприятия считается дата утверждения председателем КСП заключения о результатах экспертно-аналитического мероприятия.
В связи с вышеизложенным:
- фактическое составление протокола об административном правонарушении, выявленного в результате проведенной контрольного мероприятия, будет связано с датой утверждения отчета о результатах контрольного мероприятия то есть датой выявления совершения такого административного правонарушения следует считать дату окончательно оформленного и утвержденного Председателем отчета о результатах контрольного мероприятия, зарегистрированного в установленном порядке;
- фактическое составление протокола об административном правонарушении, выявленного в результате проведенной экспертно-аналитического мероприятия, будет связано с датой утверждения заключения о результатах экспертно-аналитического мероприятия то есть датой выявления совершения такого административного правонарушения следует считать дату окончательно оформленного и утвержденного Председателем заключения о результатах экспертно-аналитического мероприятия, зарегистрированного в установленном порядке;
- датой выявления совершения административного правонарушения предусмотренного частью 1 статьи 19.4., статьей 19.4.1, частями 20, 20.1. статьи 19.5., статьями 19.6. и 19.7. следует считать дату истечения срока выполнения обязанности установленной КСП для исполнения. ( Например: срок исполнения предписания КСП установлен 02.03.2017, при не исполнении, датой выявления совершения административного правонарушения следует считать 03.03.2017).
3.2.7. Пункт 3 статьи 2.1 КоАП РФ устанавливает, что назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
В связи с этим, в случае если статьей КоАП РФ установлена ответственность в отношении юридического и должностного лица, составляются два протокола: в отношении юридического и должностного лица.
При совершении нарушения несколькими лицами составляется один протокол в отношении всех совместно действовавших нарушителей.
3.2.8. Лицо, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении посредством составления протокола об административном правонарушении должно быть уведомлено должностным лицом КСП, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, письменным извещением по форме согласно Приложению 6 к Методическим рекомендациям.
Извещение о времени и месте составления протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении:
- заказным письмом с уведомлением о вручении;
- вручается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, под роспись;
- посредством факсимильной связи, а также в форме электронного документа.
При этом почтовые или иные документы, свидетельствующие о получении уведомления, приобщаются к материалам дела.
3.2.9. В случае неявки должностного лица или законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, при условии, что они уведомлены надлежащим образом о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. В протоколе делается соответствующая запись о неявке лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение 3 (трех) дней со дня составления указанного протокола.
3.2.10. В отдельных случаях протокол об административном правонарушении может быть составлен должностным лицом КСП непосредственно на месте фактического нахождения лица, в отношении которого составляется протокол.
3.2.11. Протокол об административном правонарушении составляется по форме, приведенной в Приложении № 3 и № 4 к настоящим Методическим рекомендациям в двух экземплярах.
В протоколе об административном правонарушении указываются:
- регистрационный номер;
- дата и место его составления;
- должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол;
- сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении:
а) при привлечении к административной ответственности должностного лица организаций: занимаемая должность, фамилия, имя отчество, паспортные данные (либо отметка о том, что личность установлена и ссылка на приказ о назначении на должность), адрес организации по месту исполнения обязанностей должностного лица и контактные телефоны;
б) при привлечении к административной ответственности юридического лица: наименование и адрес юридического лица; фамилия, имя, отчество законного представителя юридического лица, занимаемая должность, паспортные данные, контактные телефоны; дата, номер, наименование и срок действия документа, подтверждающего полномочия данного лица в качестве законного представителя;
- фамилии, имена, отчества, паспортные данные, адреса места жительства и контактные телефоны свидетелей, если имеются свидетели;
- место, время совершения и событие административного правонарушения, а также документы, подтверждающие данные правонарушения;
- статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение;
- объяснение должностного лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело;
- иные сведения, необходимые для разрешения дела.
3.2.12. При составлении протокола об административном правонарушении должностному лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные статьями 24.4, 25.1, 25.4, 25.5, 25.13 КоАП РФ (в соответствии с данной нормой лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, в том числе с протоколом об административном правонарушении давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, представлять замечания по содержанию протокола, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать постановление по делу, пользоваться юридической помощью защитника, а также пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ), кроме того:
а) указать на статью КоАП РФ, нарушение которой допустило должностное либо юридическое лицо;
б) отметить, что назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения соответствующих обязанностей;
в) предупредить о том, что продолжение неправомерного поведения, несмотря на требование должностных лиц КСП прекратить его, является обстоятельством, отягчающим административную ответственность;
г) разъяснить о праве ознакомления с материалами дела (в т.ч. с поручением председателя КСП, планом работы КСП, запросами о предоставлении информации и т.п.), давать объяснения и представлять доказательства;
д) указать, что нарушитель имеет право пользоваться юридической помощью защитника с момента составления протокола об административном правонарушении;
е) отметить, что дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола и протокол будет направлен мировым судьям.
Факт разъяснения прав фиксируется подписью лица, привлекаемого к административной ответственности. В случае отказа данного лица от подписи, подтверждающей разъяснение ему прав и обязанностей, должностным лицом КСП делается соответствующая запись в протоколе.
3.2.13. В обязательном порядке должностным лицом КСП должны быть заполнены все графы формы протокола, за исключением объяснений лица, в отношении которого составляется протокол, а также отметки о вручении копии протокола (заполняются лицом, привлекаемым к административной ответственности).
Протокол об административном правонарушении должен быть написан четко и разборчиво. Если бланк протокола об административном правонарушении не сможет вместить все имеющиеся сведения о нарушении и причиненном им ущербе, необходимо сделать вкладыш к протоколу или дать соответствующие сведения и расчеты в виде приложения к нему, скрепить их подписями, пронумеровать вместе с протоколом и указать, какие пункты протокола они дополняют.
Протокол об административном правонарушении должен содержать доказательственный материал, подтверждающий фактические сведения о событии правонарушения, времени и месте, причиненном ущербе и другие сведения, имеющие юридическое значение. Доказательственный материал может быть представлен копиями актов, писем, приказов, платежных документов и др.
В случае если у лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, не имеется объяснений, то в протоколе данным лицом делается запись «объяснений не имеется». В случае если не имеется иных сведений, необходимых для разрешения дела, то в протоколе делается запись «иные сведения отсутствуют».
3.2.14. Должностному лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.
Объяснения могут быть получены как в самом протоколе об административном правонарушении, так и на отдельном бланке объяснений. Образец оформления объяснения приведен в приложении № 5 к настоящим Методическим рекомендациям.
Участники производства по делу об административном правонарушении предупреждаются об административной ответственности по ст.17.9 КоАП РФ за дачу заведомо ложных показаний (пояснений) (Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 №5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").
3.2.15. Каждый экземпляр протокола подписывается должностным лицом КСП и лицом, совершившим данное правонарушение (или законным представителем юридического лица). При этом подпись протокола лицом, привлекаемым к административной ответственности, является его правом, но не обязанностью. В случае отказа лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, от подписания протокола, должностным лицом КСП делается соответствующая запись в протоколе.
3.2.16. Копия протокола об административном правонарушении вручается под расписку лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа данного лица от получения копии протокола, должностным лицом КСП делается соответствующая запись в протоколе.
3.2.17. Протокол об административном правонарушении регистрируется в Журнале учета протоколов об административных правонарушениях.
3.3. Подготовка и направление документов об административном правонарушении в суд.
3.3.1. Протокол об административном правонарушении с приложением заверенных в установленном порядке копий документов, подтверждающих данное правонарушение, сопроводительным письмом по форме согласно Приложению № 7 направляется должностным лицом КСП, составившим протокол об административном правонарушении, в течение трех суток с момента составления протокола в суд. Протокол об административном правонарушении, составленный должностным лицом КСП, направляется мировым судьям.
3.3.3. Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть обжаловано в вышестоящий суд. Правом на обжалование постановлений по делу об административном правонарушении в соответствии со ст. 30.1 КоАП РФ обладают лица, указанные в статьях 25.1-25.5.1 КоАП, т.е. лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший, законные представители физических и юридических лиц, защитник и представитель.
Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть также обжаловано в вышестоящий суд должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении.
3.4. Сроки
С целью соблюдения сроков давности при административном производстве, следует учитывать, что в силу части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении законодательства Российской Федерации в области организации и осуществления муниципального контроля, не выносится по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения, за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, по истечении двух лет со дня совершения административного правонарушения.
В силу этого при составлении протокола следует посчитать, не истечет ли срок давности со дня совершения правонарушения к моменту вынесения постановления, так как срок давности привлечения к административной ответственности - это срок, после истечения которого исключается возможность назначения административного наказания.
Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения пункт 3.2.6. настоящих методических рекомендаций). Согласно части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. При применении данной нормы необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.